加大保障性住房建设

　　是房地产业健康发展的持续动力

　　“居者有其屋”是宪法赋予公民的一项基本人权。这不仅仅是中国人的追求，各国政府都毫无例外地将此奉为其执政的目标。保障公民的基本居住权利，是全世界共有的法则。《世界人权宣言》第二十五条就规定：“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”。联合国经济、社会和文化权利委员会在其《关于获得适当住房权的第四号一般性意见》中的第一条就规定：“适足的住房之人权由来于相当的生活水准之权利，对享有所有经济、社会和文化权利是至关重要的。”美国也曾明确提出：联邦政府有责任为每一个家庭提供一套舒适的住宅。美国总统胡佛曾说：“没有什么东西比住房更能为谋求人们幸福和社会安定作出贡献。”

　　从发达国家的经验来看，几乎所有市场经济国家，包括英国、美国、瑞典、新加坡等不同类型的国家，都按照住房“供应——分配(公平)”的二元目标，或按“市场——救济型”，或按“市场——福利型”的政策导向来保障“居者有其房”，不仅如此，不少国家甚至把公民享有住房的权利写入了宪法。

　　我国1997年房改时就曾强调住房保障体系是城镇住房市场的主体，在随后的发展中更是提出中国的住房保障体系应该是一个多层次的体系，第一层级是不足10%的极低收入的家庭、老人、病人等进入政府提供的廉租屋或公屋，通过这种方式来保证最弱势民众的居住生存权。第二层级是20-80%的中低收入民众，在政府住房货币化补助、优惠利率、优惠税收等优惠条件下通过住房市场来解决。第三层级是20%以上中高收入者，他们的住房完全由市场决定，不纳入住房保障体系。

　　如何实现“居者有其屋”？几乎所有的发达国家，都是在经济起飞的初期采用优先保障居住问题的方针，由政府主导解决住房问题；当社会主要群体的住房问题解决之后，才放开商品房市场、推进住房私有化。在瑞典是从1976年起，荷兰是从1977年起，英国从1979年起，丹麦和德国从1982年起，随着各国的住房短缺问题逐步缓解，各国广泛开始实行住房市场化政策，放松或取消租金管制，对社会出租房不再大规模建造，转而翻修，鼓励住房私有化，增加自有住房的补贴，同时减少对低收入人群的住房补贴。

　　如新加坡，20世纪60年代推行“居者有其屋”计划，大兴公房建设。新加坡的住房范式，可概括为：“公屋＋象征性租金”。到了20世纪80年代，80%以上的家庭都居住舒适。当大多数居民居住问题得到解决之后，新加坡开始放开商品房市场，让那些少数富裕的人群购买商品房。

　　美国住房发展的思路，也是先保障“居者有其屋”。美国早期并没有太注重住房保障问题。直到1929年至1933年，世界经济大萧条之后，自由市场经济模式的弊端充分暴露。于是，1934年，美国出台了《临时住房法案》，以解决失业者的住房问题。1937年，该法案补充为《廉租住房法》，规定由中央政府出资，由各地方政府的公房管理局具体负责建造并管理廉租房，供低收入家庭租用。1949年的《住房法案》(修正案)明确提出，“联邦政府有责任为每一个家庭提供一套舒适的住房”。此后，联邦政府建设了大约130万套公房。目前，美国政府资助的廉租公寓已达600万套，其中200万为政府所有，主要提供给残疾人和65岁以上的老人，其余400万套为私有公助。

　　反观我国以前的住房政策，存在过度市场化的趋势，住房保障严重不足。因为政府单一的增长导向，其公共导向和公平导向的缺失，事实上在实行货币化分配过程中，政府对中低收入者并没有给予必要的福利性照顾。政府所采取的实物配租、租赁住房补贴、经济适用房等公共住房保障方面的政策只是杯水车薪而已。包括经济适用房在内的所有保障性政策在我国当前的住房制度中并不占有重要地位，尚无法从根本上解决数目众多的低收入群体的住房问题。2007年以来，以住房保障制度的建立健全为标志，我国城镇住房制度改革进入了更加关注民生和社会公平的新阶段。政府高度重视住房保障制度的完善，明确将其列为政府公共服务的一项重要职责。

　　加大我国住房保障政策实施力度的几个着力点

　　住房是居民生存的基本条件，目前城镇住房矛盾集中显现，土地供求矛盾突出，单纯依靠市场机制无法解决。针对我国住房市场的现状，我们认为需要把握以下几个着力点。

　　加速公共财政构建，转变政府职能。目前，我国地方政府负有发展经济的责任，以GDP为政绩考核仍是主要特色，这样，地方政府的主要目标就不大可能将提供服务列为第一目标，而是尽量把GDP做高。为了保障经济发展，必须有巨额的财政支出作为支撑。而房地产提供了很好的财税来源。根据国务院发展研究中心的一份研究报告，地方政府的财政收入中，来自房地产的“土地财政”(包括土地出让金、各种房地产税费)收入占60-90%。在这种情况下，地方政府没有积极性提供保障性住房。因此，只有转换地方政府的职能，改变政绩考核的内容，将财政体制转变为“公共财政”，地方政府才有积极性落实中央的住房保障政策，才不会继续奉行“土地财政”。

　　构建多层次的住房保障体系。我国是发展中国家，城市居民家庭收入水平较低，储蓄积累有限，广大的中低收入阶层即使有银行按揭支持也仍面临首付和还贷压力。为满足中低收入阶层住房需求，一方面，要积极发展租赁市场，以租代购；另一方面，国家应构建多层次的住房保障体系：

　　改革职工导向的住房公积金制度，建设面向广大住房困难家庭的住房公积金制度，增强中等收入家庭购房能力。由于各职业群体收入差别悬殊，高收入职业群体住房公积金积高而住房需求已得到满足，一些家庭不屑于获得公积金支持；而中低收入群体多为无房户，购房需要迫切，但又得不到公积金的有效支持。因此探索建设面向住房困难的中低收入家庭的公积金制度确属必要。

　　适度发展购房保障，完善对目标人群的识别管理机制。我国提出了经济适用房和两限房等多种住房保障模式，但保障目标定位并不清晰。从我国现阶段整体发展水平出发，购房保障的覆盖面不宜过大，保障水平也要适当。为体现公平、公正原则，应对购房保障目标人群进行更精准定义和有效识别，改革现有以当年收入和户籍为依据的人群识别管理机制，建立以持续低收入和租房期限作为购房保障人群识别机制。

　　发展租房保障，解决极低收入家庭居住困难。对于购房、租房都难以实现的低收入人群进行公共支持。保障形式宜以货币补贴为主、实物配租为辅。有条件的大城市建设廉租房，实行实物配租，但切忌蜂拥而上，造成公共投资的浪费。

　　建立科学合理的住房建设和消费模式。目前，中国正处于城镇化快速发展时期，面临世界历史上最大规模的城乡人口迁移，城镇住房需求大，但资源承载力相对不足。因此，制定住房政策必须坚决贯彻节约资源、保护环境的原则，减少住宅发展的资源环境代价。一要合理规划，主要建设中小套型住房。按照节约用地的要求，确定适当的住房建设套型面积、建筑形态和建筑容积率。优化空间布局，充分利用每一寸土地、每一寸空间。在精细设计、保证功能基础上，尽可能增加中小套型住房供应。二要科学建设，提高住房的节能环保水平和住房品质。加快住房科技创新，推广应用节能、节水、节材与环境保护技术。三要引导居民适度消费。既要支持和保护居民住房消费的积极性，改善居住条件。同时也要加强国情教育和政策引导，反对超前消费，树立经济适用、理性适度的住房观念，形成节约资源、健康文明的消费理念。

　　坚持城乡统筹原则。要根据农村人口向城镇迁移的情况和严格保护耕地的要求，按照统筹城乡建设的原则，深入研究进城定居农民享受城市住房政策和农村宅基地政策的衔接。积极探索改善农民工居住条件的措施。要强化规划管理，治理农村人居环境，按照集约和节约使用农村建设用地的要求，加强对旧村改造的规划指导。要加强对农村住房建设的设计、施工、材料等技术服务，提高建筑质量。

　　编制、公布和实施住房建设规划。住房建设规划是有步骤地实施住房建设的基本依据，同时也是土地供应规划编制的依据。编制好住房建设规划，有利于住有所居目标的最终实现。

　　我国政府对未来住房建设规划的编制提出了明确的要求：要求各地抓紧制定和落实未来两年住房建设计划和五年规划，并向社会公布。2008年1月底前各地陆续公布了2008年度住房建设计划。2008年3月底前公布2009年住房建设计划。2008年6月底前要公布2008-2012年住房建设规划。重点明确廉租住房、经济适用住房、限价商品房和中低价位、中小套型普通商品住房的结构比例、建设规模，并落实到具体地块、项目，控制单宗土地供应规模，明确项目开竣工时限，确保供应出去的土地能够及时开发建设。房价较高、涨幅较快的大中城市，要切实增加中低价位、中小套型普通商品住房供应，加大限价商品房供应规模。

　　坚持住房保障总目标与分阶段实施相结合。根据发达国家的经验，住房政策和住房制度都经历一个从住房短缺、住房改善、富裕型住房等阶段。每个住房阶段住房政策所实施的重点是不同的。借鉴发达国家的经验，我国必须从实际出发，量力而行，根据社会进步、经济发展的需要和趋势，制定和完善住房保障政策。从现实来讲，我国住房制度改革总的目标是适应社会主义市场经济的要求，建立新的城镇住房保障制度，加快住宅建设，促进经济增长，提高居民的居住水平和居住质量。目前，我国的城镇居民居住情况是已经告别了短缺时期，正进入全面建设住房小康阶段。因此，要建立一套以反映全面居住水平的指标体系和发展目标，为实现住房生存型向住房发展型的转变提供导向。我国作为一个发展中国家，特别是人力、物力、财力制约的条件下，不可能在短期内大范围地解决居民的住房问题。因此，必须坚持有步骤、分层次地解决中、低收入家庭的住房问题。

　　加大对我国住房保障政策的落实力度。各级建设、土地、财政、金融、税收等部门，都必须在落实政府住房政策目标中，积极扮演相应的角色，做到目标一致、相互配合，形成合力，按十七大报告提出的“住有所居”、“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”，全面落实我国住房政策。